Administração Pública brasileira: entre a legalidade, a eficiência e o desafio de servir ao cidadão

Modernizar o Estado exige mais do que tecnologia: exige decisões juridicamente seguras, serviços eficientes e uma Administração efetivamente orientada ao interesse público

A Administração Pública está presente em praticamente todos os momentos relevantes da vida em sociedade.

É ela que arrecada tributos, presta serviços de saúde e educação, concede licenças, realiza licitações, celebra contratos, fiscaliza atividades econômicas, executa políticas públicas, aplica sanções e administra recursos que pertencem à coletividade.

Por isso, discutir a qualidade da Administração Pública brasileira não significa discutir apenas a estrutura do Estado. Significa discutir a própria capacidade do Poder Público de transformar direitos previstos na Constituição e nas leis em resultados concretos para a sociedade.

A Constituição Federal estabelece, em seu art. 37, que a Administração Pública direta e indireta de todos os Poderes e entes federativos deve obedecer aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

A presença da eficiência entre os princípios constitucionais é particularmente relevante.

A Administração não deve apenas agir de acordo com a lei. Deve buscar resultados adequados, utilizar racionalmente os recursos públicos e prestar serviços capazes de atender às necessidades da população.

Mas como conciliar eficiência e legalidade?

Legalidade não deve ser confundida com burocracia

No Direito Administrativo, a legalidade constitui fundamento da atuação estatal.

O administrador não dispõe dos recursos, competências e poderes públicos como se fossem seus. Sua atuação encontra limites no ordenamento jurídico e deve estar orientada ao interesse público.

Isso não significa, entretanto, que legalidade seja sinônimo de multiplicação de procedimentos, documentos, exigências e formalidades.

Um procedimento pode ser rigorosamente formal e, ainda assim, pouco eficiente.

Da mesma maneira, a simplificação de determinado processo não significa necessariamente redução de controle ou abandono da segurança jurídica.

O desafio contemporâneo é justamente eliminar formalidades que não agregam proteção ao interesse público, preservando aquelas que asseguram transparência, imparcialidade, controle e direitos dos administrados.

A Lei nº 9.784/1999 evidencia essa necessidade de equilíbrio. Ao disciplinar o processo administrativo federal, reúne princípios como legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Esses valores não são excludentes.

Ao contrário: devem coexistir na construção da decisão administrativa.

A Administração precisa decidir

Existe outro problema relevante na gestão pública: o receio de decidir.

O controle da Administração é indispensável em um Estado Democrático de Direito. Atos administrativos devem poder ser examinados pelos órgãos de controle e, quando necessário, pelo Poder Judiciário.

Entretanto, controle não deve significar paralisia.

A própria Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro passou a determinar que decisões administrativas, controladoras e judiciais não sejam fundamentadas apenas em valores jurídicos abstratos sem consideração das consequências práticas.

A LINDB também determina que, na interpretação das normas sobre gestão pública, sejam considerados os obstáculos e as dificuldades reais enfrentados pelo gestor e as exigências das políticas públicas sob sua responsabilidade, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

Essa disciplina representa uma evolução importante.

O administrador público deve responder por ilegalidades e abusos. Mas a avaliação de sua conduta não pode ignorar as circunstâncias concretas em que a decisão foi tomada.

Uma Administração incapaz de decidir por medo permanente da responsabilização também pode causar prejuízos ao interesse público.

Digitalizar é diferente de modernizar

A transformação digital modificou profundamente a relação entre Estado e cidadão.

Processos eletrônicos, assinaturas digitais, portais de serviços, bancos de dados integrados e atendimento remoto reduziram deslocamentos e permitiram que inúmeros procedimentos fossem realizados sem comparecimento presencial.

A Lei nº 14.129/2021, conhecida como Lei do Governo Digital, estabelece como diretrizes a desburocratização, a modernização, a simplificação da relação entre Poder Público e sociedade, a transparência e a prestação digital de serviços.

Mas existe uma diferença importante entre digitalizar e modernizar.

Transferir um procedimento excessivamente burocrático do papel para uma plataforma eletrônica não elimina necessariamente a burocracia.

Pode apenas transformá-la em burocracia digital.

Modernização verdadeira exige revisão dos fluxos administrativos, eliminação de exigências desnecessárias, integração de informações, interoperabilidade dos sistemas e utilização inteligente dos dados que o próprio Poder Público já possui.

O cidadão não deveria ser obrigado a atuar como intermediário entre órgãos da própria Administração, transportando informações que o Estado já detém.

Tecnologia também cria novos deveres

A digitalização, por outro lado, não resolve todos os problemas.

Ela cria novos desafios.

Sistemas públicos precisam ser acessíveis, seguros e compreensíveis. Dados pessoais precisam ser protegidos. Decisões automatizadas devem permitir controle e correção. E a Administração deve preservar alternativas para situações em que o acesso exclusivamente digital possa produzir exclusão.

Quanto maior a utilização de tecnologia — e, progressivamente, de inteligência artificial — maior deverá ser a preocupação com transparência, motivação, segurança da informação e possibilidade de revisão das decisões.

Eficiência tecnológica não pode significar opacidade administrativa.

O cidadão não é um obstáculo ao procedimento administrativo

Talvez uma das mudanças culturais mais importantes esteja na própria forma de compreender a relação entre Administração e administrado.

O cidadão não deve ser visto como alguém que simplesmente se submete ao funcionamento da máquina pública.

Ele é destinatário da atividade administrativa.

Isso não elimina seus deveres perante o Estado nem reduz o poder de fiscalização da Administração. Significa apenas reconhecer que procedimentos públicos devem ser organizados também a partir da perspectiva daquele que necessita do serviço.

Uma exigência incompreensível, um sistema que não permite corrigir um erro, uma decisão sem motivação suficiente ou meses de espera sem informação não constituem apenas problemas operacionais.

Podem representar falhas na própria prestação da atividade administrativa.

Eficiência não significa ausência de controle

Também seria equivocado imaginar que uma Administração eficiente é aquela que simplesmente decide rapidamente.

Rapidez não é suficiente.

Uma decisão administrativa deve ser juridicamente fundamentada, proporcional, transparente e compatível com a finalidade da competência exercida.

A eficiência não substitui a legalidade.

Da mesma maneira, a legalidade não pode servir como justificativa automática para procedimentos inúteis ou demora injustificada.

A boa Administração está justamente na conciliação desses valores.

O servidor público continua sendo essencial

Mesmo em uma Administração cada vez mais digital, a qualidade das instituições continua dependendo das pessoas que nelas trabalham.

Tecnologia pode automatizar tarefas repetitivas, organizar informações e auxiliar decisões.

Mas conhecimento técnico, experiência administrativa, capacidade de interpretação e responsabilidade funcional continuam indispensáveis.

A modernização do Estado passa, portanto, também pela valorização da profissionalização, da qualificação e da memória institucional do serviço público.

Sistemas mudam. Governos se sucedem. Tecnologias tornam-se obsoletas.

A estrutura administrativa, porém, precisa manter capacidade técnica suficiente para assegurar continuidade às políticas e aos serviços públicos.

O verdadeiro significado da eficiência administrativa

A eficiência prevista na Constituição não deve ser medida apenas pela redução de custos.

Um serviço público pode ser barato e insuficiente.

Pode ser rápido e juridicamente inadequado.

Pode ser totalmente digital e inacessível para parte da população.

Eficiência administrativa envolve a relação entre recursos utilizados, qualidade do serviço, segurança jurídica e resultado produzido.

Em outras palavras, não basta fazer mais rapidamente.

É necessário fazer melhor.

Conclusão

A Administração Pública brasileira enfrenta um desafio permanente: modernizar-se sem abandonar as garantias construídas pelo Direito Administrativo.

Legalidade, eficiência, controle, inovação e segurança jurídica não devem ser tratados como valores incompatíveis.

A Administração do futuro não será necessariamente aquela que tiver mais sistemas, mais plataformas ou mais automação.

Será aquela capaz de utilizar esses instrumentos para tomar decisões melhores, reduzir burocracias desnecessárias, proteger direitos e entregar resultados concretos à sociedade.

Modernizar a Administração Pública não significa reduzir a importância da legalidade. Significa impedir que legalidade seja confundida com burocracia desnecessária.

E talvez esteja aí uma das questões centrais da gestão pública contemporânea:

o Estado deve controlar, fiscalizar e cumprir a lei — mas nunca pode perder de vista que sua própria razão de existir é servir ao interesse público.

Maria Cristina Neubern Prado

Neubern Advocacia