Comitê Gestor do IBS: onde poderão surgir os primeiros grandes conflitos jurídicos?

A Reforma Tributária procura simplificar a tributação sobre o consumo. Entretanto, simplificação normativa não significa ausência de controvérsia.

A criação do IBS, sua administração compartilhada por Estados, Distrito Federal e Municípios e a convivência com a CBS federal introduzem uma estrutura institucional inteiramente nova no Direito Tributário brasileiro.

Nesse cenário, uma questão passa a merecer atenção:

onde poderão surgir os primeiros grandes conflitos jurídicos envolvendo o Comitê Gestor do IBS?

A resposta exige cautela. Muitos desses conflitos ainda são potenciais. A legislação procurou antecipá-los e criou mecanismos próprios de harmonização e solução administrativa. Ainda assim, a complexidade do novo modelo permite identificar alguns pontos especialmente sensíveis.

1. A uniformização da interpretação do IBS

A Constituição atribuiu ao Comitê Gestor competência para editar regulamento único e uniformizar a interpretação e a aplicação da legislação do IBS. A LC nº 227/2026 reproduziu essa atribuição e determinou que Estados e Municípios exerçam essas competências administrativas de forma integrada, exclusivamente por intermédio do CGIBS.

A uniformização constitui uma das principais promessas do novo sistema.

Mas também será um de seus maiores desafios.

O Brasil substituirá décadas de experiências distintas com ICMS e ISS por uma interpretação nacional comum do IBS.

Questões relativas a creditamento, enquadramento das operações, local da incidência, regimes específicos e obrigações acessórias poderão exigir a construção gradual de entendimentos administrativos uniformes.

O primeiro campo relevante de controvérsia poderá, portanto, estar menos na redação da lei e mais na interpretação concreta de suas regras.

2. IBS e CBS: tributos semelhantes, administrações distintas

O modelo brasileiro adotou um IVA dual.

O IBS pertence à esfera de Estados, Distrito Federal e Municípios e é administrado pelo CGIBS.

A CBS é federal e integra a administração tributária da União.

A Constituição e a legislação complementar determinam que CGIBS e União atuem conjuntamente para harmonizar normas, interpretações, obrigações acessórias e procedimentos aplicáveis às matérias comuns aos dois tributos.

A própria necessidade de criar um mecanismo de harmonização revela o problema jurídico que se pretende evitar:

a possibilidade de uma mesma regra comum receber interpretações diferentes no IBS e na CBS.

Se isso ocorresse, o contribuinte poderia enfrentar duas leituras distintas sobre uma mesma operação econômica.

Para enfrentar esse risco, a LC nº 227/2026 estruturou inclusive uma Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS, destinada à apreciação de divergências relativas à legislação comum dos dois tributos. Suas decisões em recurso especial poderão vincular os órgãos julgadores da União e do CGIBS.

3. O novo contencioso administrativo do IBS

Outro campo relevante será o próprio processo administrativo tributário.

A LC nº 227/2026 estruturou o contencioso do IBS em:

• primeira instância;

• segunda instância;

• instância de uniformização da jurisprudência relativa à legislação específica do IBS.

  
  

Na primeira instância, foram previstas 27 Câmaras de Julgamento virtuais, organizadas por unidade federativa e compostas paritariamente por servidores estaduais e municipais.

Na segunda, também haverá 27 Câmaras Recursais, dessa vez com participação de representantes dos contribuintes.

A arquitetura procura conciliar dois objetivos que nem sempre são fáceis de compatibilizar:

proximidade federativa e uniformidade nacional.

É justamente dessa tensão que poderão surgir controvérsias sobre precedentes, interpretação uniforme e aplicação das decisões vinculantes.

4. Fiscalização e lançamento: quem atuará no caso concreto?

Há um ponto importante que frequentemente causa confusão.

O Comitê Gestor administra o IBS, mas isso não significa que todos os atos de fiscalização e cobrança serão praticados diretamente por uma estrutura fiscal centralizada.

A Constituição preservou as competências das administrações tributárias e das Procuradorias de Estados, Distrito Federal e Municípios para fiscalização, lançamento, cobrança e representação, cabendo ao CGIBS coordenar essas atividades para assegurar sua integração.

A LC nº 227/2026 igualmente prevê que o CGIBS defina diretrizes e coordene a atuação integrada dessas administrações e procuradorias.

Na prática, poderão surgir questões relacionadas a:

• definição do ente responsável pela fiscalização;

• compartilhamento de procedimentos;

• validade de lançamentos;

• coordenação entre administrações tributárias;

• eventual duplicidade de atuação.

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A legislação tenta prevenir esses problemas, mas sua aplicação cotidiana será decisiva.

5. Distribuição da arrecadação e conflitos federativos

O Comitê Gestor também será responsável por arrecadar o IBS, realizar compensações e distribuir o produto da arrecadação aos entes federativos. Essa competência está expressamente prevista tanto na Constituição quanto na LC nº 227/2026.

Isso introduz outro possível foco de controvérsia.

O IBS é orientado pela tributação no destino. Portanto, a correta identificação do destino da operação terá não apenas consequência tributária para o contribuinte, mas também impacto direto sobre qual Estado ou Município receberá a receita.

Assim, determinadas controvérsias poderão transcender a relação Fisco-contribuinte e assumir natureza propriamente federativa.

6. Créditos tributários: provável área de alta litigiosidade

Em praticamente todos os sistemas de IVA, o regime de créditos ocupa posição central.

No novo sistema brasileiro, o direito ao crédito, seu aproveitamento, eventual estorno, ressarcimento e vinculação às operações realizadas deverão ocupar lugar de destaque na interpretação administrativa e judicial.

O Regulamento do IBS já foi editado pela Resolução CGIBS nº 6/2026, iniciando a disciplina operacional do novo imposto.

À medida que as operações reais se acumularem, é previsível que divergências sobre creditamento se tornem um dos pontos relevantes do futuro contencioso.

Essa é, neste momento, uma projeção jurídica, e não a afirmação de que exista jurisprudência consolidada sobre o tema.

7. O controle judicial continuará indispensável

A criação de um sistema administrativo sofisticado não elimina a jurisdição.

Atos administrativos, lançamentos e decisões finais do contencioso permanecem sujeitos ao controle judicial nos limites constitucionais.

A própria complexidade institucional do IBS poderá produzir questões novas sobre legalidade dos atos do Comitê Gestor, devido processo administrativo, observância de precedentes vinculantes e limites da regulamentação.

Também merece atenção a cobrança judicial. A LC nº 227/2026 atribuiu à estrutura jurídica do CGIBS função de coordenação das atividades de cobrança judicial, que serão desempenhadas pelas Procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

A legislação já tenta evitar decisões contraditórias

Um dos aspectos mais interessantes da LC nº 227/2026 é a preocupação explícita com uniformização.

Além dos recursos internos do contencioso do IBS, foi criada a Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS.

Também estão previstos incidentes para matérias repetitivas e para hipóteses em que decisões deixem de aplicar pronunciamentos vinculantes. Uma tese firmada em incidente de uniformização poderá alcançar processos pendentes e futuros sobre a mesma questão de direito.

O novo sistema, portanto, não apenas cria um contencioso.

Ele procura construir mecanismos para impedir que o próprio contencioso reproduza a fragmentação existente no sistema anterior.

Conclusão

O Comitê Gestor do IBS nasce com a missão de uniformizar uma tributação que historicamente foi extremamente fragmentada.

Mas a própria criação de uma administração compartilhada, envolvendo milhares de entes federativos e convivendo com um tributo federal paralelo, produz questões jurídicas inéditas.

Os primeiros grandes debates poderão concentrar-se em:

• interpretação uniforme das regras do IBS;

• harmonização entre IBS e CBS;

• créditos tributários;

• coordenação da fiscalização;

• distribuição da arrecadação;

• funcionamento do contencioso administrativo;

• limites da regulamentação;

• controle judicial dos atos administrativos.

  
  

A Reforma Tributária pretende reduzir o contencioso histórico do sistema brasileiro.

O verdadeiro teste será verificar se o novo modelo conseguirá simplificar também os conflitos — e não apenas os tributos.

Maria Cristina Neubern Prado

Neubern Advocacia